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Sobre la constitucionalidad de reglamentar el derecho de manifestar en la vía pública PDF Imprimir E-mail
Lunes, 21 de Marzo de 2011 11:36

 

Expte: 94.017

Fojas: 205

En Mendoza, a los tres días del mes de marzo del año dos mil once, reunida la Sala Segunda de la Excma. Suprema Corte de Justicia, tomó en consideración para dictar sentencia definitiva la causa Nº 94.017, caratulada: "S.U.T.E. C/ MUNICIPALIDAD DE MENDOZA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD".

Conforme lo decretado a fs. 204, se deja constancia del orden de estudio efectuado en la causa para el tratamiento de las cuestiones por parte de los Señores Ministros del Tribunal: primero: Dr. Herman A. SALVINI; segundo Dr. Pedro J. LLORENTE y tercero: Dr. Carlos BÖHM.

ANTECEDENTES:

A fs. 21/46 el Sindicato Unido de Trabajadores de la Educación (S.U.T.E.), por intermedio de apoderado, interpone acción de inconstitucionalidad respecto del Art. 2° del Decreto N° 863 emanado del Intendente de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza, así como respecto del Art. 1° la Ordenanza N° 3016/90 emanada del Honorable Concejo Deliberante de dicho Municipio.

Admitidas las pruebas ofrecidas y agregados los alegatos presentados por las partes, se incorpora a fs. 223/225 el dictamen del Señor Procurador General, quien considera que corresponde hacer lugar parcialmente a la demanda incoada declarándose la inconstitucionalidad del Art. 4° del Decreto Municipal N° 863/08, en atención a que la disposición normativa examinada afecta el derecho de igualdad ante la ley y excede el marco de la competencia reglamentaria que la Constitución y la Ley confieren al Municipio.

A fs. 203 se llama al Acuerdo para sentencia y a fs. 204 se deja constancia del orden de estudio en la causa por parte de los Señores Ministros del Tribunal.

De conformidad con lo establecido por el art. 160 de la Constitución de la Provincia, esta Sala se plantea las siguientes cuestiones a resolver:

P R I M E R A: ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad interpuesta?

S E G U N D A: En su caso, ¿qué solución corresponde?

T E R C E R A: Pronunciamiento sobre costas.

SOBRE LA PRIMERA CUESTION EL DR. SALVINI, dijo:

I.- A fs. 21/46 el Sindicato Unido de Trabajadores de la Educación (en adelante SUTE), por intermedio de apoderado, interpone acción de inconstitucionalidad respecto del Art. 2° del Decreto N° 863 emanado del Intendente de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza, así como respecto del Art. 1° la Ordenanza N° 3016/90 emanada del Honorable Concejo Deliberante del mismo Municipio que regulan los eventos en la vía pública. Asimismo, solicita para el caso de admisión total o parcial de la pretensión, que se declare la nulidad absoluta de la Resolución N° 001 de fecha 04.08.2008 dictada por el Subsecretario de Seguridad Ciudadana de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza por la que se le impone una multa por infracción a las normas impugnadas.

Afirma que la Ordenanza N° 3016/90 fue publicada en el Boletín Oficial el día 25.02.1991, pero que nunca se le aplicó a la actora ni a sus re-presentados sino hasta el día 04.08.2008, por lo que el plazo legal previsto por el art. 223 apartado II del C.P.C., para interponer esta acción, debe contarse desde esta fecha y, en consecuencia, entenderse que la demanda se interpuso antes del vencimiento del mismo.

Manifiesta que su mandante es una entidad sindical con Persone-ría Gremial N° 866 otorgada por el Ministerio de Trabajo de la Nación (Decreto 4110/54), que tiene competencia territorial en toda la Provincia de Mendoza, y la representación personal de los trabajadores docentes y de servicio en cualquier rama o nivel, cuyo objeto es proteger los intereses laborales de los trabajadores.

Refiere que su mandante actúa por derecho propio en cuanto se le ha aplicado por primera vez en su historia una multa en su calidad de entidad sindical, por violación del artículo 1° de la Ordenanza 3016/90; y que las normas municipales que se impugnan restringen el ejercicio de los derechos constitucionales de reunirse, peticionar colectivamente y manifestarse movilizándose por las calles de la Ciudad de Mendoza, limitando a la explanada de la Municipalidad la posibilidad de ejercer el derecho a expresar reclamos o quejas en forma grupal. Afirma que las libertades enunciadas son esenciales para el cumplimiento de los fines de la actividad sindical y restringen las medidas de acción de que disponía la actora.

Expresa, concretamente, las cláusulas constitucionales que a su entender violan cada una de las normas impugnadas:

*La Ordenanza N° 3016/1990 viola los artículos 197 y 200 inc. 3° de la Constitución Provincial, así como el art. 28 de la Constitución Nacional;

* El Decreto N° 863 viola el artículo 105 inc. 5° de la Ley N° 1.079, los artículos 7, 10, 34 y 48 de la Constitución Provincial y los arts. 14, 16 y 28 de la Constitución Nacional.

Funda en derecho, formula reserva del caso federal y ofrece prueba.

II.- El Municipio demandado, en su escrito de responde (fs. 83/93), formula una negativa genérica y particular de las afirmaciones de la actora, como asimismo contesta cada uno de sus agravios constitucionales.

Plantea la extemporaneidad de la acción intentada, atento a que la Ordenanza N° 3.016/1990 fue sancionada por el H. Concejo Deliberante de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza el día 18.12.1990 y fue publicada en el Boletín Oficial el 25.02.1991, por lo que la misma ha sido entablada con más de 17 años de atraso, a tenor de lo establecido por el Art. 223, inc. II del C.P.C. Al respecto, manifiesta que al momento de entrar en vigencia la norma impugnada se produjo la afectación del interés que la actora hoy invoca para demandar, ya que las mismas razones que ahora se aducen para cuestionarla ya existían en aquel momento.

Afirma que, al margen de lo anterior, la prohibición de realizar cualquier tipo de actos o eventos en la vía pública contenido en el Art. 1° de la Ordenanza cuestionada no es una novedad que contradiga la legislación provincial: Ya la Ley N° 4.305, a través de su decreto reglamentario N° 200/79, prohibía a los peatones circular por la calzada (art. 49), que es precisamente lo que ocurre cuando una manifestación ocupa la vía pública. En concordante sentido se legisló en el Art. 73 de la Ley de Tránsito N° 6082, por el que ex-presamente se prohíbe el uso de la vía pública para fines extraños al tránsito, tales como: procesiones, manifestaciones, mítines, etc..

Sostiene que toda excepción a la prohibición arriba expuesta, queda sometida al cumplimiento de las condiciones que el propio artículo menciona, el que pone en cabeza de la autoridad correspondiente su verificación y control, siendo naturalmente los municipios los encargados de tal cometido. Funda la competencia municipal en la afirmación de que las calles son bienes del dominio público estatal –municipal- según lo establecido en el Art. 2340, inc. 7 del Código Civil.

Manifiesta que está fuera de discusión: a) el dominio municipal sobre las calles, b) el ejercicio del poder de policía y la policía del tránsito. Respalda lo expresado en el Art. 11 de la Ley N° 1.079, el Art. 200 inc. 3 de la Constitución Provincial, todos los preceptos de la Ley N° 6.082, la jurisprudencia del Tribunal relativa a la autonomía municipal y la Constitución Nacional (art. 123), luego de la reforma del año 1994.

Funda en derecho, cita jurisprudencia, ofrece prueba y solicita el rechazo de la demanda con costas.

III.- A fs. 97/98vta., se presenta el Sr. Director de Asuntos lega-les de Fiscalía de Estado, quien expresa que en orden a la plataforma fáctica controvertida se limitará a controlar la actividad probatoria y, eventualmente, si resultara necesario, a asumir la representación del interés fiscal a efectos de probar las circunstancias que favorezcan al mismo de acuerdo a las cláusulas constitucionales citadas.

Ofrece prueba, formula reserva del caso federal y solicita el re-chazo de la demanda con costas, con base en las razones jurídicas afirmadas por la demandada di- recta en su escrito de responde.

IV.- El Sr. Procurador General del Tribunal, a fs. 193/199vta., propicia el acogimiento parcial la demanda, declarándose la inconstitucionalidad del Art. 4° del Decreto Municipal N° 863, por entender que esta disposición normativa afecta el derecho de igualdad ante la ley al establecer una distinción irrazonable en la limitación que consagra, que lesiona a la actora alterando y restringiendo con arbitrariedad derechos y garantías reconocidos en nuestra Carga Magna Nacional y Provincial.

V.- Conforme han sido planteadas y resistidas las cuestiones en el presente proceso, previo adentrarse al análisis de constitucionalidad de las normas impugnadas, corresponde formular las siguientes consideraciones.

Las normas cuyas inconstitucionalidad pretende la actora mediante la presente acción identificadas en el punto IV Objeto son el art. 1° de la Ordenanza 3016 y el art. 2° del Decreto n° 863, más allá que del desarrollo argumental efectuado en la demanda surjan consideraciones respecto de las demás normas que involucran tanto la ordenanza como el decreto impugnados.

Tal circunstancia, desde ya obliga al juzgador a limitar el análisis de la materia constitucional a las específicas normas referidas que constituyen el objeto de la acción, teniendo en cuenta además que mediante el proceso elegido por la actora no corresponde cuestionar la validez de resoluciones administrativas que deciden casos particulares (normas individuales o de alcance singular) pues mediante la acción de inconstitucionalidad o demanda autónoma sólo se pueden impugnar actos estatales normativos o de alcance general (L.S. 201-160; 224-287; 399-096). Por ello y más allá de lo que resulte en definitiva una vez realizado el análisis sustancial, es totalmente ajena al pro-ceso la pretensión de nulidad absoluta de la Resolución n° 1/08 dictada por el Subsecretario de Seguridad ciudadana de la Municipalidad por la que se le impone una multa al S.U.T.E.

Aclarados tales conceptos y reconocida desde ya la legitimidad del sindicato para demandar el control de constitucionalidad que reclama, corresponde avanzar en la defensa opuesta por el Municipio de la Capital respecto a la temporaneidad del planteo de la impugnación del art. 1° de la Ordenanza n° 3016.

En tal sentido desde ya adelanto mi opinión coincidente con lo dicta-minado por el Procurador General del Tribunal quien sostiene que el planteo de inconstitucionalidad de dicha ordenanza resulta extemporáneo.

Tal como lo destaca el municipio que resiste la acción, la Ordenanza n° 3016 fue dictada con fecha 18 de diciembre de 1990 y publicada en el Boletín Oficial el 25/02/91. La misma en su art. 5° ordena la publicación en el Boletín Oficial y en el art. 4° dispone su publicidad en los medios de prensa y su notificación expresa -entre otras- a las Organizaciones Sindicales.

La ordenanza en cuestión se encontraba vigente desde principios del año 1991 y a sus disposiciones estaba sometido desde entonces el Sindicato, quien no puso en tela de juicio su validez constitucional en tiempo oportuno conforme lo establece la ley de rito.

El plazo de un mes fijado por el art. 223 inc. II del C.P.C. es perentorio, de carácter preclusivo o fatal y obedece al propósito de que los otros poderes del Estado experimenten el control jurisdiccional con la mayor inmediatez a fin de dotarlos de estabilidad, o en caso de ser inconstitucionales, permitir que el propio poder del que han emanado se abstenga de aplicarlos o eventual-mente los derogue, sustituya o modifique (L.S. 397-81 y 410-004).

Conforme lo expresado resulta extemporáneo el planteo realizado por el Sindicato respecto del art. 1° de la Ordenanza 3016, resultando aplicables a su parte las disposiciones de la misma.

Corresponde analizar el agravio deducido respecto del art. 2° del Decreto 863 el que ha sido publicado en el Boletín Oficial el 30/07/08 por lo que conforme la fecha de iniciación de la presente acción el planteo ha sido inter-puesto en tiempo y forma.

A tal efecto resulta por demás ilustrativa la lectura de los considerandos del referido decreto reglamentario de la Ordenanza 3016 por el que se establece la forma en que debe ejercerse el derecho de manifestarse en la vía pública.

El marco constitucional y legal citado al comienzo de la norma y luego desarrollado en los fundamentos del Decreto 863 parte de compatibilizar el uso de los derechos de petición y de reunirse con el de transitar y circular libremente, ambos de raigambre constitucional y por ello principios de valores equiparables puestos en conflicto.

El Estado tiene la obligación de posibilitar a todos sus habitantes el ejercicio de sus derechos constitucionales arbitrando medios adecuados a los fines cuya realización procura. Cualquier reglamentación de derechos de raigambre constitucional es susceptible de ser cuestionada si resulta irrazonable o si los medios que arbitra consagran una manifiesta inequidad (Fallos 299-428).

El Estado propende al bien común o interés general atendiendo el reclamo de unos y disminuyendo la afectación del derecho de otros.

El derecho a la protesta puede -como cualquier otro derecho- ser objeto de reglamentación razonable si con ello se pretende mantener el orden y la seguridad en el tránsito de las personas y vehículos o lograr una convivencia social pacífica. Luego aparece razonable la exigencia del mero aviso previo a los efectos de garantizar el orden público y de evitar la lesión de otros derechos de terceros también garantizados por la Constitución. Posibilitar la pro-testa mediante un cauce ordenado de la misma no implica restricción de derecho alguno sino un ejercicio legítimo del mismo.

La CSJN ha dicho que no existen derechos absolutos en la Constitución Nacional (Fallos 304:319 y 1293; 312:318) y que todo derecho debe ser compatibilizado con los demás derechos enunciados en la Constitución (Fallos 311:1439; 254:58) con los derechos de la comunidad (Fallos 253:134) y con los derechos que aquella establece (fallos 304:1525).

Volviendo a los considerandos del cuerpo normativo cuyo art. 2 se impugna, surge que el mismo es reglamentario de la Ordenanza n° 3016 que fuera oportunamente dictada por el Cuerpo Colegiado y en ejercicio de las atribuciones conferidas por el art. 200 inc. 3) de la Constitución Provincial que pone a su cargo el ornato y la salubridad, los establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades particulares y la vialidad pública, respetando las leyes que dicte la Legislatura sobre la materia. Tal cuerpo normativo contempla la prohibición de todo acto o evento en la vía pública dentro de un determinado radio de la ciudad -calles Patricias Mendocinas, Rioja, Córdoba, Godoy Cruz, Colón y Vicente Zapata- salvo autorización expresa del Departamento Ejecutivo de la Comuna.

También hace referencia al art. 73 de la Ley de Tránsito que prohíbe el uso de la vía pública para fines extraños al tránsito como … manifestaciones … que sólo pueden ser autorizadas por la autoridad correspondiente y en las especiales circunstancias que la norma establece, precepto más amplio que la mencionada Ordenanza.

Menciona asimismo el art. 50 del Código de Faltas de la Provincia que establece que serán pasibles de multa quienes promovieran reuniones en lugares públicos con violación de las reglamentaciones legales sobre seguridad y conveniencia generales.

La normativa transcripta incluye las situaciones posibles de uso de las vías y espacios públicos y el Decreto 863/08 en sus considerandos explicita las razones y el propósito de poner límites a cualquier tipo de manifestación y no solamente a las movilizaciones por protestas o reclamos laborales.

De tal forma el Intendente en uso de atribuciones que le son propias y en el marco de su competencia ofrece el uso de un lugar del dominio público municipal para evitar que en las calles -destinadas al uso y goce inmediato y directo de todos los habitantes- y sobre las cuales ostenta el poder de policía, se produzcan alteraciones por manifestaciones. Así y previo requerirse la autorización pertinente los interesados en realizar un acto, manifestación, movilización o expresión similar pueden utilizar el espacio de la explanada municipal propuesto. Tal es el texto del art. 1°) de la Ordenanza 863 que si bien no ha sido impugnado en autos, conviene tener en cuenta a los fines del análisis que a continuación se realiza.

Respecto al art. 2°) del que se agravia el SUTE sosteniendo que afecta los derechos del Sindicato y sus asociados, el mismo dispone: "Las movilizaciones y/o manifestaciones que tengan origen en un lugar distinto al indicado en el artículo anterior deberán realizarse por veredas, respetando pasos peatonales y señales semafóricas".

Al respecto y como ya se expresara supra no es éste artículo sino la Ordenanza n° 3016 y el art. 73 de la Ley de Tránsito Provincial las que impiden el uso de la vía pública para las movilizaciones, salvo autorización por la autoridad competente y condicionada a mantener el tránsito normal con fluidez por vías alternativas de reemplazo, medidas de seguridad y falta de riesgo.

Tal como lo destaca el Procurador General en su dictamen, la viabilidad que acuerda el Decreto a cualquier interesado de usar la acera para movilizaciones realizadas sin autorización alguna no implica ni permite sostener la ilegitimidad de esa concesión irrestricta, más allá de los inconvenientes que deberán sortear para cumplir con las pautas que la norma impone y que deben ser respetadas. Tal aspecto relacionado con la oportunidad y conveniencia no se avizora como manifiestamente irrazonable ni vulnera derecho constitucional alguno.

Al respecto destaco que de la lectura del art. 2° del Decreto 863 se ad-vierte la falta de interés legítimo del Sindicato actor, desde que la norma no prohíbe las movilizaciones y o manifestaciones en un lugar distinto a la ex-planada del Edificio Municipal, solamente las regula en el sentido que deberán realizarse circulando por las veredas, respetando los pasos peatonales y señales semafóricas. Tales circunstancias no pueden catalogarse como "destrucción del derecho" pues las limitaciones que imponen resultan regulaciones razonables del derecho ya que responden a principios elementales del derecho constitucional, normas específicas respecto a la circulación de los peatones por las calzadas y sobre el ejercicio abusivo del derecho.

En las condiciones expuestas no surge ningún vicio de inconstitucionalidad que vulnere derechos fundamentales de índole supralegal que se le pueda endilgar al artículo objetado pues surge evidente que la norma en el marco de la legislación vigente no avanza más allá de una regulación razonable o restricción legítima en su ejercicio que de ninguna manera puede considerarse impeditiva del ejercicio del derecho.

Las demás cuestiones propuestas en la demanda no sólo no alteran los argumentos y fundamentos desarrollados supra sino que no corresponde abordarlas ya que la pretensión concreta de la accionada ha sido agotada con lo ya tratado en los párrafos precedentes.

Estas razones me llevan a concluir que la accionante no ha logrado de-mostrar de manera fehaciente los perjuicios que alega sufrir por la aplicación tanto del Decreto 863 como de la Ordenanza 3016 desde que el primero responde a los principios de la lógica y prudencia que deben imperar cuando se regula un derecho y en cuanto a la norma dictada por el Cuerpo Deliberativo, la misma ha sido consentida por el Sindicato por lo que la invocación de per-juicios conlleva necesariamente al rechazo del agravio.

Consectario de lo expuesto y si mi voto es compartido por mis colegas de Sala la acción de inconstitucionalidad en análisis debe ser rechazada.

Sobre la misma cuestión los Dres. LLORENTE y BÖHM, adhieren por sus fundamentos al voto que antecede.

SOBRE LA SEGUNDA CUESTIÓN EL DR. SALVINI, dijo:

Corresponde omitir pronunciamiento sobre este punto puesto que ha sido planteado para el eventual caso de resolverse afirmativamente la cuestión anterior. ASI VOTO.

Sobre la misma cuestión los Dres. LLORENTE y BÖHM, adhieren por al voto que antecede.

SOBRE LA TERCERA CUESTIÓN EL DR. SALVINI, dijo:

Atento como han sido votadas y resueltas las cuestiones anteriores corresponde imponer las costas del proceso a la actora vencida (art. 36 del C.P.C.).

Conforme lo reclamado mediante el presente proceso, la pretensión ejercida carece de apreciación pecuniaria directa ya que en autos se ha tramitado un planteo de inconstitucionalidad donde se impugnaron una Ordenanza Municipal y un Decreto reglamentario dictado por el Intendente que legislan y regulan el derecho de manifestación, razón por la cual los honorarios deben regularse de conformidad con lo establecido por el art. 10 de la ley 3641. Atento ello y dentro de las pautas contenidas en la referida norma se tiene en cuenta los argumentos y la forma en que se ha deducido la demanda, los des-arrollados en la resistencia, que se han cumplido con todas las etapas requeridas por la ley de rito para el desenvolvimiento del proceso, el tipo de prueba rendida conforme resolución de fs. 108, que el proceso fue iniciado el 1 de setiembre de 2008 concluyendo casi dos años y medio después y por último se valora la efectiva labor desplegada por cada uno de los profesionales inter-vinientes en el proceso. Por estas razones se estima justo fijar en $ 12.000 el patrocinio de la parte ganadora. ASI VOTO.

Sobre la misma cuestión los Dres. LLORENTE y BÖHM, adhieren por al voto que antecede.

Con lo que terminó el acto, procediéndose a dictar la sentencia que a continuación se inserta:

S E N T E N C I A:

Mendoza, 03 de marzo de 2011.

Y VISTO:

Por el mérito que resulta del acuerdo precedente la Sala Segunda de la Excma. Suprema Corte de Justicia de la Provincia fallando en definitiva,

RESUELVE:

1°) Rechazar la acción de inconstitucionalidad deducida a fs. 21/46 por el Sindicato Unido de trabajadores de la Educación.

2°) Imponer las costas del proceso a la parte actora vencida (art. 36 del C.P.C.).

3°) Regular los honorarios profesionales de la siguiente manera:

Por el principal:

Al Dr. Ulpiano Suárez, en PESOS UN MIL OCHO-CIENTOS ($ 1.800); al Dr. Luis Benegas, en PESOS SIETE MIL CUA-TROCIENTOS ($ 7400); al Dr. Carlos Egües, en PESOS CUATRO MIL SEISCIENTOS ($ 4.600); al Dr. Pedro García Espetxe, en PESOS CUA-TROCIENTOS ($ 400); y al Dr. Héctor Santander, en PESOS OCHO MIL CUATROCIENTOS ($ 8.400).

Por la reposición resuelta a fs. 124 y vta.:

Al Dr. Luis Benegas, en PESOS DOS MIL ($ 2.000); al Dr. Carlos Egües, en PESOS UN MIL DOSCIENTOS ($ 1200); al Dr. Pedro García Espetxe, en PESOS CUATROCIENTOS ($ 400) y al Dr. Héctor Santander, en PESOS UN MIL SEISCIENTOS OCHENTA ($ 1680).

4°) Remitir las actuaciones administrativas a origen.

5°) Dése intervención a la Caja Forense y Dirección General de Rentas, a los efectos previsionales y fiscales pertinentes.

Notifíquese. Ofíciese.

Dr. Herman Amilton SALVINI

Dr. Pedro Jorge LLORENTE

Dr. Carlos BÖHM

 

Última actualización el Lunes, 21 de Marzo de 2011 12:57